高祖欲长都洛阳，齐人刘敬说，乃留侯劝上入都关中，高祖是日驾，入都关中。
——《史记·高祖本纪》
汉五年（前202年）正月，就在刘邦在驻军定陶休整期间，其麾下的诸侯王和文臣武将，纷纷请求刘邦即皇帝位。对于这个提议，刘邦连连摆手拒绝，表示自己承受不了这个尊号。
大臣们则劝说道，“大王以平民之身起事，讨伐暴逆、平定四海，封赏有功之臣为王侯，如果大王不称皇帝尊号，大家怎能安心领受大王的封赏。”
凭心而论，刘邦自然也想称帝，从而将天下纳入自己的统治，但在这种关键时刻，该做的样子自然还是要做的，因而遵照古礼再三辞让。大臣们也知道礼数，于是再三相请，甚至有人上书死谏，刘邦这才“勉为其难”的答应下来。
甲午日，刘邦于汜水北岸登临皇帝之位，以王号为国号，定国号为“汉”，史称西汉。随后，刘邦下诏，以王后吕雉为皇后，太子刘盈为皇太子，并追尊母亲刘媪为昭灵夫人。
此前，为了消灭项羽，刘邦曾向彭越和韩信承诺封王，如今自己已经称帝，自然到了履行诺言的时候。于是，刘邦以魏国故地砀郡设立梁国，封彭越为梁王，建都定陶。
至于韩信，因为此前他拒绝奉命出兵之举，让刘邦对其甚为猜忌，正因如此才会在消灭项羽后，立即罢夺他的兵权。可是即便如此，刘邦仍然不放心，毕竟以韩信的能力，可以随时招募训练出一支训练有素的军队。思虑良久，刘邦为了统治的稳固，还是决定违背承诺，放弃将其封在富饶的齐地。
为此，刘邦以义帝熊心没有后代，而齐王韩信熟悉楚地风俗为名，以淮河以北楚国故地为楚国，改封韩信为楚王，建都下邳。
同时，刘邦诏令天下，“秦末以来，战事持续已达八年，百姓饱受战乱之苦。现在天下大势已定，赦免天下除死刑以外所有罪犯”。
不久，得知刘邦已经消灭了项羽，且称帝建国的赵王张耳、燕王臧荼、淮南王吴芮等诸侯王，纷纷派遣使者前往定陶，表示拥戴刘邦称帝，只有临江王共尉没有任何表示。
刘邦因此连下数道诏令，改封衡山王吴芮为长沙王，建都临湘，又封越王勾践后代无诸为闽越王，统辖闽中一带，而淮南王英布、燕王臧荼、赵王张耳的封号和封地皆不变。
至此，整个天下唯余临江王共尉依旧孤悬在外，刘邦于定陶等待月余，见其仍然没有任何表示，遂以临江王共尉为项羽旧部，反叛汉朝为名，派卢绾、刘贾出兵攻打临江国，临江王共尉自知难敌汉军，于是收拢全国军队，固守江陵城。
处理完这些事务后，刘邦继续率兵西行，彭越、韩信等诸侯王则返回各自封地。
同年五月，刘邦西至洛阳，鉴于战事已经结束，分封后天下已定，刘邦便遣散了大部分军队，让士兵们各自归家。同时诏令天下，希望以前在深山大泽躲避战乱的百姓们各自归家，恢复他们以前的爵位和田地住宅，并命各级官吏妥善安置。
就在刘邦安抚百姓、收拢民心之际，却接到临江国前线消息，卢绾、刘贾在率军进入临江国后，已经平定临江国各地，但面对共尉固守的江陵城，汉军久战不下。刘邦于是又以靳歙为别将，率兵增援两人，不久江陵城破，临江王共尉兵败被擒，后被押赴洛阳处死，临江国被废。
数日后，刘邦于洛阳南宫大摆庆功宴，大宴群臣。
酒过三巡，刘邦走下御座，与群臣推杯换盏，毫无皇帝架子。半晌之后，已经微醺的刘邦看着围拢在身边的群臣，笑着问道，“诸位不要框我，都来说说，我为何能够夺取天下？项氏又为何丢失天下呢？”
高起、王陵起身说道，“陛下派人攻城略地，便将攻下和降伏的地方分封给有功将士，与天下人共享其利。而项羽却妒贤嫉能，有功者害之、贤者疑之，取胜却不给功臣受功，夺取土地也不将利益分给他人，这就是他失去天下的原因。”
刘邦笑着摆了摆手，说道，“诸位只知其一，不知其二。论运筹帷幄之中，决胜千里之外，我不如子房；论镇守国家，安抚百姓，为大军供给粮草，使粮道不绝，我不如萧何；论统率百万之兵，战必胜、攻必取，我不如韩信”，看了一眼正听得津津有味的众人，刘邦故意停顿了一下，这才颇为自得的接着说道，“此三人，皆为人杰，我却能用之，所以我才能夺取天下。项羽虽然有范增却不能用，这就是他失败的原因。”众人尽皆叹服。
庆功宴后，刘邦原打算就此遍赏功臣，然而由于功臣们争功，功劳位次始终难以确定，刘邦只好暂时将此事搁置，先行筹措建都事宜。
国都作为国家的行政和经济中心，选址自然要极为慎重，不仅要考虑自然资源和安全因素，交通情况、人文环境、土地资源、统治核心等因素也都在考量范围之内。
西汉立国之初，当时天下最有名的都城无非是西周的丰都和镐京、东周的洛阳，以及秦朝的咸阳，丰都、镐京和咸阳均位于关中，洛阳则位于洛阳盆地，由于两地皆为前朝旧都，在交通、经济、自然资源、人文等方面都符合建都标准，因此刘邦首先要做的，便是在关中和洛阳之间做出一个抉择。
刘邦最初更为倾向于洛阳，原因主要有四个方面：一是从地理位置上看，洛阳地处汉朝统治的正中心，于此建都颇有“天子居于中”的意味，而关中则偏西了一些。
二是关中地区久经战乱，又被项羽一通霍霍，虽说经过萧何的治理已经有所恢复，但相较于前朝还是有所败落。
三是关中地区远离文化中心，北部和西部与游牧民族接壤，尤其是北方的匈奴，在冒顿单于的统治下已经极为强大，而且趁着楚汉相争之际，重新南下夺取了河套地区，对关中地区威胁极大。
四是汉朝开国功臣多为山东六国之人，洛阳距离家乡较近，他们也不希望远赴关中。
思虑已定，刘邦将决定建都洛阳之事告知群臣，询问他们的意见，大臣们纷纷表示赞同。
就在此时，原本奉命前往陇西戍边的齐人娄敬恰好路过洛阳，在听闻刘邦打算建都洛阳后，他认为此举颇为不妥，于是便找到了同为齐人的虞将军，将自己对于建都之事的见解说予了对方，希望他能够带自己前去拜见刘邦。
虞将军听了娄敬的分析，认为其所言颇有道理，便答应了下来，但又看了看娄敬那一身破旧的粗布短衣，认为若是让他如此去见皇帝，不仅颇为无礼，而且恐怕会被看轻，便命人给他找来一身光鲜的衣服换上。
娄敬闻言，却连连摆手道，“我穿着丝绸衣服来，就穿着丝绸衣服去拜见；穿着粗布短衣来，就穿着粗布短衣去拜见。我是决不会换衣服的。”
虞将军劝说无果，只好就此作罢，带着粗布短衣的娄敬前往宫廷。虞将军进宫将娄敬的请求报告给刘邦后，刘邦立即下诏让娄敬入宫，见其一副风尘仆仆的模样，便命人赐给他饭吃。
待到娄敬用饭完毕，刘邦这才正式召见娄敬，询问他要谈论什么大事。
娄敬开口便问，“陛下想要定都洛阳，是想让国家和周朝一样兴旺吗？”
得到刘邦肯定的回答后，娄敬开始阐述自己的观点，“周朝的祖先，从后稷被唐尧封在邰地起，积累德政善行十多代，以至于到太王、王季、文王、武王时期，诸侯自行归附，终于灭掉殷商做了天子。到了周成王登位，周公辅佐他，才营建洛邑，只因认为这里是天下的中心，各地诸侯前来交纳土贡和赋税时，所走的路程大致相当，不必厚此薄彼。
君主有德行就容易靠此统治天下，没有德行就容易由此而亡国。所以周王朝强盛的时候，天下和睦，诸侯、四方外族没有不臣服的，全都奉上他们的贡赋。然而，待到周王朝衰弱之后，天下便没有谁再前来朝贡了，周王朝便也无法驾驭制约各诸侯了。这不仅是由于它的德行微薄，而且是由于形势衰弱了的缘故。
陛下夺取天下与周朝却有所不同。周朝立国之本为德，而陛下立国之本为战，陛下从沛县起事开始，先后席卷蜀、汉地区，平定三秦，与项羽战于荥阳、争夺于成皋，大战七十多次，小战四十多次，使天下百姓血流成河，父子枯骨暴露于野，横尸遍野不可胜数，悲惨哭声不绝于耳。这种情况下却要和周朝兴盛时期相比，我认为并不妥当。
洛阳虽是天下中心，却也四面受敌，无险可守，一旦天下大乱必成四战之地。而关中在秦国的治理下，土地肥沃、物产丰饶，加之地形险要，四面均有要塞作为依托，即使天下大乱，关中也是可以保全的。”
听了娄敬的分析，原本已经做出决断的刘邦，却重新犹豫了起来，一时之间难以做出决断，便表示自己需要再思虑一番，让人带娄敬下去休息。
次日，刘邦召集群臣，针对定都事宜重新展开廷议，并将娄敬的一番主张说与群臣。
闻言，那些来自于关中的大臣自然纷纷表示支持建都关中，而那些来自于关东地区的大臣，则因为眷恋故土高声表示反对，朝堂上顿时吵成了一片。
有人说道，“关中固然是四塞之地，但洛阳东有成皋、西有崤函、渑池，背靠黄河，前临伊、雒二水，同样易守难攻。”
见刘邦仍然犹豫，更有人抛出了 “周朝定都洛阳，传承了几百年；而秦朝定都咸阳，不过才传了十几年，可见洛阳才是龙兴之地”的言论。
这种说法虽然虚无缥缈，但毕竟事关国运，谁也不敢在这个问题上轻易反驳，结果此言论一出，原本吵闹的朝堂立即便安静了下来。
这时，思虑良久的张良轻咳一声，上前沉声道，“臣赞同娄敬的主张。洛阳虽然也有天然险要，但其腹地太小，方圆不过数百里，且土地贫瘠，又容易四面受敌，非用武治国之都。关中则东有崤函之险，西有陇蜀丛山之溢，土地肥美、沃野千里，再加上南有巴蜀的富饶土地，北有可牧放牛马的大草原。既有北、西、南三面的险要可以固守，又可向东控制诸侯。诸侯安定，则黄河、渭水可开通漕运，运输天下的粮食，供给京师所需；如果诸侯有变，则可顺流东下运输粮草，足以维持军队的补给。这才是所谓的金城千里、天府之国啊！”
张良的分析不仅全面深刻，再加上张良辅佐刘邦日久，在文臣武将之中颇有声望，且极受刘邦的宠信倚重，见到他也支持建都关中，在没有充分理由的情况下，无人再敢胡乱上前反驳。
高坐御座的刘邦扫视了一眼群臣，见无人表示反对，这才在沉吟片刻后，做出了最终决断，下令建都关中。同时，鉴于娄敬首倡建都关中之议，下诏授予娄敬郎中官职，又因“娄”与“刘”发音相似，因而赐其刘姓。
数日之后，刘邦与群臣率领军队重返关中。可是，虽说已经决定建都关中，但具体该将都城建在关中何处，却又让刘邦犯了难。
由于秦都咸阳已被项羽焚毁，刘邦只好暂时定都于秦国旧都栎阳，然后带着张良、萧何等人重新寻找合适的定都地点，经过一番勘探，刘邦和张良等人都认为，秦都咸阳附近的一个乡村位置不错，向人打听后得知这乃是秦始皇的弟弟长安君的封地，因而被称为“长安”。
“长安长安，长治久安”，刘邦低声复述了两句，觉得这个寓意也很不错，于是下令于当地设长安县，并由萧何负责于此营建都城。
在此后两年多的时间里，萧何带人先后于此修建了长乐宫、未央宫等宫殿，等到都城初步完工，刘邦于汉七年（前200年）正式迁都于此。不过，在宫室尚未营建完毕之前，都城仍设在栎阳，皇帝和文武官员则依旧留居洛阳。
——《史记·高祖本纪》
汉五年（前202年）正月，就在刘邦在驻军定陶休整期间，其麾下的诸侯王和文臣武将，纷纷请求刘邦即皇帝位。对于这个提议，刘邦连连摆手拒绝，表示自己承受不了这个尊号。
大臣们则劝说道，“大王以平民之身起事，讨伐暴逆、平定四海，封赏有功之臣为王侯，如果大王不称皇帝尊号，大家怎能安心领受大王的封赏。”
凭心而论，刘邦自然也想称帝，从而将天下纳入自己的统治，但在这种关键时刻，该做的样子自然还是要做的，因而遵照古礼再三辞让。大臣们也知道礼数，于是再三相请，甚至有人上书死谏，刘邦这才“勉为其难”的答应下来。
甲午日，刘邦于汜水北岸登临皇帝之位，以王号为国号，定国号为“汉”，史称西汉。随后，刘邦下诏，以王后吕雉为皇后，太子刘盈为皇太子，并追尊母亲刘媪为昭灵夫人。
此前，为了消灭项羽，刘邦曾向彭越和韩信承诺封王，如今自己已经称帝，自然到了履行诺言的时候。于是，刘邦以魏国故地砀郡设立梁国，封彭越为梁王，建都定陶。
至于韩信，因为此前他拒绝奉命出兵之举，让刘邦对其甚为猜忌，正因如此才会在消灭项羽后，立即罢夺他的兵权。可是即便如此，刘邦仍然不放心，毕竟以韩信的能力，可以随时招募训练出一支训练有素的军队。思虑良久，刘邦为了统治的稳固，还是决定违背承诺，放弃将其封在富饶的齐地。
为此，刘邦以义帝熊心没有后代，而齐王韩信熟悉楚地风俗为名，以淮河以北楚国故地为楚国，改封韩信为楚王，建都下邳。
同时，刘邦诏令天下，“秦末以来，战事持续已达八年，百姓饱受战乱之苦。现在天下大势已定，赦免天下除死刑以外所有罪犯”。
不久，得知刘邦已经消灭了项羽，且称帝建国的赵王张耳、燕王臧荼、淮南王吴芮等诸侯王，纷纷派遣使者前往定陶，表示拥戴刘邦称帝，只有临江王共尉没有任何表示。
刘邦因此连下数道诏令，改封衡山王吴芮为长沙王，建都临湘，又封越王勾践后代无诸为闽越王，统辖闽中一带，而淮南王英布、燕王臧荼、赵王张耳的封号和封地皆不变。
至此，整个天下唯余临江王共尉依旧孤悬在外，刘邦于定陶等待月余，见其仍然没有任何表示，遂以临江王共尉为项羽旧部，反叛汉朝为名，派卢绾、刘贾出兵攻打临江国，临江王共尉自知难敌汉军，于是收拢全国军队，固守江陵城。
处理完这些事务后，刘邦继续率兵西行，彭越、韩信等诸侯王则返回各自封地。
同年五月，刘邦西至洛阳，鉴于战事已经结束，分封后天下已定，刘邦便遣散了大部分军队，让士兵们各自归家。同时诏令天下，希望以前在深山大泽躲避战乱的百姓们各自归家，恢复他们以前的爵位和田地住宅，并命各级官吏妥善安置。
就在刘邦安抚百姓、收拢民心之际，却接到临江国前线消息，卢绾、刘贾在率军进入临江国后，已经平定临江国各地，但面对共尉固守的江陵城，汉军久战不下。刘邦于是又以靳歙为别将，率兵增援两人，不久江陵城破，临江王共尉兵败被擒，后被押赴洛阳处死，临江国被废。
数日后，刘邦于洛阳南宫大摆庆功宴，大宴群臣。
酒过三巡，刘邦走下御座，与群臣推杯换盏，毫无皇帝架子。半晌之后，已经微醺的刘邦看着围拢在身边的群臣，笑着问道，“诸位不要框我，都来说说，我为何能够夺取天下？项氏又为何丢失天下呢？”
高起、王陵起身说道，“陛下派人攻城略地，便将攻下和降伏的地方分封给有功将士，与天下人共享其利。而项羽却妒贤嫉能，有功者害之、贤者疑之，取胜却不给功臣受功，夺取土地也不将利益分给他人，这就是他失去天下的原因。”
刘邦笑着摆了摆手，说道，“诸位只知其一，不知其二。论运筹帷幄之中，决胜千里之外，我不如子房；论镇守国家，安抚百姓，为大军供给粮草，使粮道不绝，我不如萧何；论统率百万之兵，战必胜、攻必取，我不如韩信”，看了一眼正听得津津有味的众人，刘邦故意停顿了一下，这才颇为自得的接着说道，“此三人，皆为人杰，我却能用之，所以我才能夺取天下。项羽虽然有范增却不能用，这就是他失败的原因。”众人尽皆叹服。
庆功宴后，刘邦原打算就此遍赏功臣，然而由于功臣们争功，功劳位次始终难以确定，刘邦只好暂时将此事搁置，先行筹措建都事宜。
国都作为国家的行政和经济中心，选址自然要极为慎重，不仅要考虑自然资源和安全因素，交通情况、人文环境、土地资源、统治核心等因素也都在考量范围之内。
西汉立国之初，当时天下最有名的都城无非是西周的丰都和镐京、东周的洛阳，以及秦朝的咸阳，丰都、镐京和咸阳均位于关中，洛阳则位于洛阳盆地，由于两地皆为前朝旧都，在交通、经济、自然资源、人文等方面都符合建都标准，因此刘邦首先要做的，便是在关中和洛阳之间做出一个抉择。
刘邦最初更为倾向于洛阳，原因主要有四个方面：一是从地理位置上看，洛阳地处汉朝统治的正中心，于此建都颇有“天子居于中”的意味，而关中则偏西了一些。
二是关中地区久经战乱，又被项羽一通霍霍，虽说经过萧何的治理已经有所恢复，但相较于前朝还是有所败落。
三是关中地区远离文化中心，北部和西部与游牧民族接壤，尤其是北方的匈奴，在冒顿单于的统治下已经极为强大，而且趁着楚汉相争之际，重新南下夺取了河套地区，对关中地区威胁极大。
四是汉朝开国功臣多为山东六国之人，洛阳距离家乡较近，他们也不希望远赴关中。
思虑已定，刘邦将决定建都洛阳之事告知群臣，询问他们的意见，大臣们纷纷表示赞同。
就在此时，原本奉命前往陇西戍边的齐人娄敬恰好路过洛阳，在听闻刘邦打算建都洛阳后，他认为此举颇为不妥，于是便找到了同为齐人的虞将军，将自己对于建都之事的见解说予了对方，希望他能够带自己前去拜见刘邦。
虞将军听了娄敬的分析，认为其所言颇有道理，便答应了下来，但又看了看娄敬那一身破旧的粗布短衣，认为若是让他如此去见皇帝，不仅颇为无礼，而且恐怕会被看轻，便命人给他找来一身光鲜的衣服换上。
娄敬闻言，却连连摆手道，“我穿着丝绸衣服来，就穿着丝绸衣服去拜见；穿着粗布短衣来，就穿着粗布短衣去拜见。我是决不会换衣服的。”
虞将军劝说无果，只好就此作罢，带着粗布短衣的娄敬前往宫廷。虞将军进宫将娄敬的请求报告给刘邦后，刘邦立即下诏让娄敬入宫，见其一副风尘仆仆的模样，便命人赐给他饭吃。
待到娄敬用饭完毕，刘邦这才正式召见娄敬，询问他要谈论什么大事。
娄敬开口便问，“陛下想要定都洛阳，是想让国家和周朝一样兴旺吗？”
得到刘邦肯定的回答后，娄敬开始阐述自己的观点，“周朝的祖先，从后稷被唐尧封在邰地起，积累德政善行十多代，以至于到太王、王季、文王、武王时期，诸侯自行归附，终于灭掉殷商做了天子。到了周成王登位，周公辅佐他，才营建洛邑，只因认为这里是天下的中心，各地诸侯前来交纳土贡和赋税时，所走的路程大致相当，不必厚此薄彼。
君主有德行就容易靠此统治天下，没有德行就容易由此而亡国。所以周王朝强盛的时候，天下和睦，诸侯、四方外族没有不臣服的，全都奉上他们的贡赋。然而，待到周王朝衰弱之后，天下便没有谁再前来朝贡了，周王朝便也无法驾驭制约各诸侯了。这不仅是由于它的德行微薄，而且是由于形势衰弱了的缘故。
陛下夺取天下与周朝却有所不同。周朝立国之本为德，而陛下立国之本为战，陛下从沛县起事开始，先后席卷蜀、汉地区，平定三秦，与项羽战于荥阳、争夺于成皋，大战七十多次，小战四十多次，使天下百姓血流成河，父子枯骨暴露于野，横尸遍野不可胜数，悲惨哭声不绝于耳。这种情况下却要和周朝兴盛时期相比，我认为并不妥当。
洛阳虽是天下中心，却也四面受敌，无险可守，一旦天下大乱必成四战之地。而关中在秦国的治理下，土地肥沃、物产丰饶，加之地形险要，四面均有要塞作为依托，即使天下大乱，关中也是可以保全的。”
听了娄敬的分析，原本已经做出决断的刘邦，却重新犹豫了起来，一时之间难以做出决断，便表示自己需要再思虑一番，让人带娄敬下去休息。
次日，刘邦召集群臣，针对定都事宜重新展开廷议，并将娄敬的一番主张说与群臣。
闻言，那些来自于关中的大臣自然纷纷表示支持建都关中，而那些来自于关东地区的大臣，则因为眷恋故土高声表示反对，朝堂上顿时吵成了一片。
有人说道，“关中固然是四塞之地，但洛阳东有成皋、西有崤函、渑池，背靠黄河，前临伊、雒二水，同样易守难攻。”
见刘邦仍然犹豫，更有人抛出了 “周朝定都洛阳，传承了几百年；而秦朝定都咸阳，不过才传了十几年，可见洛阳才是龙兴之地”的言论。
这种说法虽然虚无缥缈，但毕竟事关国运，谁也不敢在这个问题上轻易反驳，结果此言论一出，原本吵闹的朝堂立即便安静了下来。
这时，思虑良久的张良轻咳一声，上前沉声道，“臣赞同娄敬的主张。洛阳虽然也有天然险要，但其腹地太小，方圆不过数百里，且土地贫瘠，又容易四面受敌，非用武治国之都。关中则东有崤函之险，西有陇蜀丛山之溢，土地肥美、沃野千里，再加上南有巴蜀的富饶土地，北有可牧放牛马的大草原。既有北、西、南三面的险要可以固守，又可向东控制诸侯。诸侯安定，则黄河、渭水可开通漕运，运输天下的粮食，供给京师所需；如果诸侯有变，则可顺流东下运输粮草，足以维持军队的补给。这才是所谓的金城千里、天府之国啊！”
张良的分析不仅全面深刻，再加上张良辅佐刘邦日久，在文臣武将之中颇有声望，且极受刘邦的宠信倚重，见到他也支持建都关中，在没有充分理由的情况下，无人再敢胡乱上前反驳。
高坐御座的刘邦扫视了一眼群臣，见无人表示反对，这才在沉吟片刻后，做出了最终决断，下令建都关中。同时，鉴于娄敬首倡建都关中之议，下诏授予娄敬郎中官职，又因“娄”与“刘”发音相似，因而赐其刘姓。
数日之后，刘邦与群臣率领军队重返关中。可是，虽说已经决定建都关中，但具体该将都城建在关中何处，却又让刘邦犯了难。
由于秦都咸阳已被项羽焚毁，刘邦只好暂时定都于秦国旧都栎阳，然后带着张良、萧何等人重新寻找合适的定都地点，经过一番勘探，刘邦和张良等人都认为，秦都咸阳附近的一个乡村位置不错，向人打听后得知这乃是秦始皇的弟弟长安君的封地，因而被称为“长安”。
“长安长安，长治久安”，刘邦低声复述了两句，觉得这个寓意也很不错，于是下令于当地设长安县，并由萧何负责于此营建都城。
在此后两年多的时间里，萧何带人先后于此修建了长乐宫、未央宫等宫殿，等到都城初步完工，刘邦于汉七年（前200年）正式迁都于此。不过，在宫室尚未营建完毕之前，都城仍设在栎阳，皇帝和文武官员则依旧留居洛阳。